Samkeppnisyfirvöld eru hluti framkvæmdarvaldsins og takmarkast því valdheimildir þeirra af almennum reglum stjórnsýsluréttar. Þessa stjórnskipulegu stöðu er mikilvægt að hafa í huga því í opinberri umræðu er stundum fjallað um samkeppnisyfirvöld eins og þau séu í senn handhafi löggjafarvalds, framkvæmdarvalds og dómsvalds á þessu sviði.

Hin almennu valdmörk samkeppnisyfirvalda mótast því af stöðu þeirra sem handhafa stjórnvalds á tilteknu og afmörkuðu sviði réttarins. Þau fjalla einungis um brot á reglum samkeppnisréttar og ætti því að jafnaði ekki að vera hætta á að valdsvið þeirra skarist á við valdsvið annarra stjórnvalda, sem hafa hlutverki að gegna á öðrum réttarsviðum. Þannig er ljóst að samkeppnisyfirvöld fjalla ekki um skattalagabrot, brot á lögum um fjármálamarkaðinn eða auðgunarbrot samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga, svo dæmi séu nefnd af sviðum, sem tengjast atvinnustarfsemi og viðskiptum. Ef rökstuddar grunsemdir um að einhver slík brot hafi verið framin koma fram í rannsókn samkeppnisyfirvalda ber þeim hins vegar almenn skylda til að vekja athygli viðkomandi stjórnvalda á því máli, hvort sem um er að ræða skattayfirvöld, Fjármálaeftirlit eða lögreglu. Afskiptum samkeppnisyfirvalda af þeim atriðum er þá að sjálfsögðu lokið enda valdmörkin skýr.

Á sama hátt á yfirleitt að vera skýrt hvar valdmörkin liggja þegar uppi er sú staða að öðru stjórnvaldi hefur með lögum verið falið eftirlit með samkeppnisbrotum á einhverju tilteknu sviði. Helsta dæmið um það er að finna á sviði fjarskiptamála, þar sem Póst- og fjarskiptastofnun er samkvæmt lögum 69/2003 falið það verkefni að stuðla að samkeppni á sviði póst- og fjarskiptaþjónustu og koma í veg fyrir óréttmæta viðskiptahætti með margvíslegum aðferðum sbr. ítarleg ákvæði í 3. gr. laganna. Vegna hættu á skörun er í greininni að finna heimild til að setja leiðbeinandi reglur um meðferð og úrlausn mála, sem bæði geta fallið innan marka laga um póst- og fjarskiptamál og samkeppnislaga.

Loks er ljóst að valdheimildir samkeppnisyfirvalda ná ekki nema að takmörkuðu leyti til atvinnugreina, þar sem löggjafinn hefur beinlínis ákveðið að undanskilja tiltekna háttsemi reglum samkeppnislaga. Skýr dæmi um þetta er t.d. að finna í lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum nr. 99/1993 en þar er að finna margvísleg ákvæði um opinbera verðstýringu, framleiðslustýringu og heimildir afurðastöðva innan tiltekinna greina landbúnaðarins til að semja um verkaskiptingu, sem er í engu samræmi við ákvæði samkeppnislaga.

Helsta vandamálið sem upp hefur komið varðandi túlkun á valdmörkum samkeppnisyfirvalda tengist viðurlagakafla samkeppnislaganna sjálfra. Þar er samkeppnisyfirvöldum falið að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota á lögunum og dagsektir ef ákvörðunum þeirra er ekki framfylgt. Í 57. gr. er hins vegar einnig að finna refsiákvæði, þar sem mælt er fyrir um að brot á lögunum geti varðað fésektum eða fangelsi allt að tveimur árum og allt að fjórum árum ef sakir eru miklar. Einnig má dæma sviptingu réttinda og upptöku eigna að uppfylltum skilyrðum almennra hegningarlaga. Sekt má gera jafnt lögaðila sem einstaklingi og má ákvarða lögaðila sekt án tillits til þess hvort sök verður sönnuð á starfsmann hans. Jafnframt ber lögaðili ábyrgð á greiðslu sektar starfsmanns hans vegna lögbrots sem starfsmaðurinn hefur framið til hagsbóta fyrir lögaðilann eða hann hefur notið hagnaðar af brotinu. Lögaðili ber því hlutlæga refsiábyrgð vegna brota starfsmanna sinna.

Ágreiningslaust er að samkeppnisyfirvöld hafa ekki heimildir til að ákveða beitingu þeirra refsinga, sem mælt er fyrir um í 57. gr. Það vald liggur ótvírætt hjá dómstólum. Jafnframt er ljóst, að samkeppnisyfirvöld geta ekki höfðað refsimál fyrir dómstólum enda liggur það vald hjá handhöfum ákæruvalds, ríkissaksóknara eða eftir atvikum lögreglustjóra. Ljóst er að ríkissaksóknari færi með ákæruvald í þessu tilviki, enda eru brot á samkeppnislögum ekki meðal þeirra mála sem ákæruvald lögreglustjóra nær til skv. ákvæðum laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála og leiðbeiningum ríkissaksóknara um verkaskiptingu handhafa ákæruvalds samkvæmt þeim.

Áður en ríkissaksóknari tekur ákvörðun um að gefa út ákæru vegna brota á samkeppnislögunum verður að eiga sér stað rannsókn samkvæmt ákvæðum laga um meðferð opinberra mála. Ljóst er að rannsókn samkeppnisyfirvalda er ekki nægileg heldur verður til að koma rannsókn lögreglu og þá í þessu sambandi rannsókn efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra. Vaknar þá að sjálfsögðu spurningin um það hvenær hefja eigi slíka rannsókn. Ekki er fyrir hendi neinn vandi ef ákæruvald og lögregla koma til skjalanna eftir að meðferð mála fyrir samkeppnisyfirvöldum er lokið. Þá liggur fyrir niðurstaða samkeppnisráðs eða eftir atvikum áfrýjunarnefndar samkeppnismála og ákæruvaldið getur þá ákveðið rannsókn á grundvelli þeirra upplýsinga sem fram hafa komið í málsmeðferð þessara yfirvalda. Þá kunna að vera komnar fram forsendur fyrir ríkissaksóknara að ákveða rannsókn vegna meintra brota, sem falla utan við það svið sem þegar hefur verið fjallað um í samkeppnismálinu. Þannig verður að telja að ríkissaksóknari gæti ákveðið rannsókn á þætti annarra aðila en áttu aðild að samkeppnismálinu, bæði lögaðila og einstaklinga, en þetta myndi þó fyrst og fremst eiga við einstaklingana, enda ætti rannsókn samkeppnisyfirvalda að jafnaði að hafa tæmt þann þátt er snýr að lögaðilunum. Hæpið verður að telja að ríkissaksóknari geti hafið málsókn gegn fyrirtæki og krafist sekta, hafi fyrirtækið þegar verið dæmt til greiðslu stjórnvaldssekta vegna sama brots. Það er grundvallaratriði í réttarfari að aðilar verða ekki tvisvar dæmdir fyrir sama brot og þrátt fyrir þann mun sem er á stjórnvaldssektum annars vegar og sektum í refsimáli hins vegar verður að líta til þess að áhrif þessara sekta á fyrirtæki eru þau sömu. Hins vegar er ekkert því til fyrirstöðu að refsimál sé höfðað gegn einstaklingi, sem aðild á að samkeppnisbroti, þegar fyrir liggur dómur á hendur fyrirtækinu.

Hin raunhæfu vandamál hljóta því fyrst og fremst að koma upp í sambandi við þau tilvik, þar sem málsmeðferð er ekki lokið hjá samkeppnisyfirvöldum og ástæða er til að ætla að þáttur tiltekinna einstaklinga í broti sé svo alvarlegur, að leitt geti til refsingar yfir þeim í samræmi við ákvæði 57. gr. samkeppnislaganna. Málsmeðferð samkeppnisyfirvalda hér á landi tekur oft langan tíma og því getur verið hætta á að sök einstaklinga fyrnist áður en málinu er lokið af þeirra hálfu.

Raunhæft vandamál af þessu tagi kom upp á síðasta ári í sambandi við rannsókn Samkeppnisstofnunar á meintu samráði olíufélaganna. Þegar málsmeðferð hjá stofnuninni hafði staðið svo lengi að stefndi í að fyrningarreglur gætu að hluta eða öllu leyti komið í veg fyrir að refsiviðurlögum yrði beitt gegn stjórnendum fyrirtækjanna munu fulltrúar Samkeppnisstofnunar hafa vakið athygli á málinu á fundi með ríkislögreglustjóraembættinu. Ekki lá fyrir hvort um formlega tilkynningu var að ræða eða hvernig standa bæri að tilkynningum af þessu tagi, en um slíkt gilda skýrar reglur varðandi ýmis önnur stjórnvöld, svo sem skattayfirvöld. Kom í kjölfar þess upp nokkur ágreiningur milli Samkeppnisstofnunar annars vegar og ríkislögreglustjóra og ríkissaksóknara hins vegar um valdmörk þessara stofnana. Lyktaði því sem kunnugt er með þeim hætti, að um þessar mundir fara fram tvær rannsóknir á málinu, önnur hjá Samkeppnisstofnun og hin hjá efnahagsbrotadeild. Jafnframt hafa viðskiptaráðherra og dómsmálaráðherra af þessu tilefni velt fyrir sér hvort tilefni sé til lagabreytinga hvað þetta varðar, en nú á vormánuðum liggur niðurstaða þeirra ekki fyrir.

Sá sem þetta ritar telur óheppilegt að sama málið sé til rannsóknar hjá tveimur stjórnvöldum á sama tíma, jafnvel þótt rannsóknin beinist ekki að sama aðila. Rannsóknin beinist í báðum tilvikum að því að upplýsa tiltekin brot á samkeppnislögum, enda er ljóst að einstaklingur verður aldrei sakfelldur nema samkeppnislagabrot lögaðila eða í þágu lögaðila verði sannað. Lögaðili getur á hinn bóginn sætt ábyrgð þótt ekki sannist sök tiltekins einstaklings eins og áður er getið. Með því að sama brot sé rannsakað samtímis á tveimur stöðum skapast að sjálfsögðu margvíslegt óhagræði, hætta er á tvíverknaði og að meðferð málsins verði kostnaðarsamari og ómarkvissari. Jafnframt er ljóst að staða rannsóknaraðilanna er að ýmsu leyti ólík enda gilda strangari reglur um málsmeðferð lögreglu en Samkeppnisstofnunar. Verður því að gæta þess að rannsókn stofnunarinnar spilli ekki lögreglurannsókninni, t.d. í sambandi við öflun og meðferð upplýsinga, skýrslutökur o. fl. Má í því sambandi benda á að ef maður sætir rannsókn lögreglu hefur hann stöðu grunaðs manns en það á ekki við um þá sem sæta rannsókn samkeppnisyfirvalda.

En hvernig væri skynsamlegast að haga málum af þessu tagi? Í því sambandi má hugsa sér ýmsar leiðir. Ein leiðin væri sú, að afnema refsiákvæði samkeppnislaga þannig að stjórnvaldssektir yrðu einu viðurlögin við þessum brotum. Þannig hefur framkvæmdin verið enda hefur refsiheimildinni aldrei verið beitt hér á landi í samkeppnismálum. Benda má á í þessu sambandi að sektarheimildir samkeppnisyfirvalda eru afar rúmar enda geta þær numið allt að 10% af ársveltu brotlegs fyrirtækis. Slík sekt væri afar þungbær fyrir hvaða fyrirtæki sem er, auk þess sem almennt hlýtur það jafnan að vera fyrirtæki til álitshnekkis að þurfa að sæta þungum sektum fyrir brot á lögum. Varnaðaráhrif viðurlaganna eru því augljós jafnvel þótt refsiheimildin yrði felld úr lögum.

Þá er í öðru lagi hægt að hugsa sér þá leið, að heimild til stjórnvaldssekta verði tekin úr lögunum en refsiákvæðin stæðu áfram. Samkeppnisyfirvöld hefðu þá áfram öll þau verkefni og valdheimildir sem þau hafa í dag, að undanskildum heimildum til að beita viðurlögum. Teldu samkeppnisyfirvöld tilefni til beitingar viðurlaga yrðu þau að vísa málinu til ákæruvaldsins.

Þriðja leiðin, sem felur í sér minni breytingu, gæti verið sú að kveða á um það í lögum, að telji samkeppnisyfirvöld brot það alvarlegt að leitt geti til refsingar, skuli þau vísa málinu til ríkissaksóknara sem taki þá alfarið við forræði málsins. Samkeppnisyfirvöld myndu þannig ljúka hinum smærri málum en vísa hinum alvarlegustu til ákæruvaldsins. Mat á þessu myndi auðvitað yfirleitt vera hjá samkeppnisyfirvöldum en ríkissaksóknari þyrfti hins vegar að hafa ótvíræða heimild til að taka mál í sínar hendur telji hann ófullnægjandi að ljúka því með stjórnvaldssekt.

Allar fela þessar leiðir í sér að mörkin milli valdheimilda samkeppnisyfirvalda annars vegar og lögreglu og ákæruvalds hins vegar yrðu skýrari en þau eru nú. Jafnframt yrði komist hjá því óheppilega fyrirkomulagi að sama mál sé til meðferðar á sama tíma hjá mismunandi stjórnvöldum. Jafnframt yrði alfarið komið í veg fyrir að tvö mismunandi dómsmál yrðu rekin gegn sama aðila um sama sakarefni.