ALÞINGI hefur nú til meðferðar frumvarp til stjórnskipunarlaga, sem felur í sér allnokkrar breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Margar breytingarnar eru til bóta, en aðrar ekki. Í sumum atriðum er aðeins verið að staðfesta núverandi réttarástand, en í öðrum kann jafnvel að felast afturför frá því sem nú er.

Takmarkanir á tjáningarfrelsi

Í 11. grein frumvarpsins felst almenn vernd fyrir skoðana- og tjáningarfrelsi. Hún á að koma í stað 72. greinar stjórnarskrárinnar, sem samkvæmt orðanna hljóðan verndar aðeins rétt manna til að láta í ljós hugsanir sínar á prenti, þó með þeim fyrirvara að þeir verði að ábyrgjast þær fyrir dómi. Hið breytta orðalag væri í þessu tilviki til bóta, ef ekki fylgdi nokkur böggull skammrifi. Aftan við hina sjálfsögðu meginreglu um tjáningarfrelsi er skeytt viðbót, sem felur í sér afar víðtækar heimildir fyrir löggjafann til að setja þessu frelsi skorður "í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra", eins og segir í ákvæðinu.

Hér er um að ræða alltof opið orðalag, enda er ljóst að æði mörg tilvik geta fallið undir hin tilvitnuðu orð ákvæðisins. Vegna þessarar viðbótar mun greinin, verði hún samþykkt, veita borgurunum harla litla vörn gegn því að bannað verði með lögum að láta í ljós hinar og þessarar skoðanir eða hugsanir, sem kunna að vera meirihluta alþingismanna á móti skapi. Má jafnvel halda því fram, að frelsi manna til að láta í ljós skoðun sína á prenti muni njóta minni verndar hér á landi ef þetta ákvæði kemst inn í stjórnarskrána heldur en nú er, ef miðað er við túlkun dómstóla á prentfrelsisákvæðinu.

Er verið að þrengja að félagafrelsinu?

Annað ákvæði stjórnarskrárfrumvarpsins, sem rétt að víkja að nokkrum orðum, er félagafrelsisákvæðið í 12. grein. Þar er sett fram sú meginregla, að engan mann megi skylda til að vera í félagi, en jafnframt bætt við, að með lögum megi ákveða skylduaðild "ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra". Í þessu tilviki má einnig rökstyðja þá niðurstöðu, að verið sé að takmarka frelsi borgaranna frá því sem nú er, þótt það hafi örugglega ekki verið ætlun flutningsmanna frumvarpsins.

Í núgildandi stjórnarskrá er fjallað um félagafrelsi í 73. grein. Þar er kveðið á um að rétt eigi menn til að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi. Um það hefur verið deilt, hvort ákvæði þetta tryggi jafnframt rétt manna til að standa utan félaga. Því hefur verið haldið fram með gildum rökum að svo hljóti að vera, enda geti mönnum verið alveg jafn þungbært að vera skyldaðir til aðildar að félagi sem gengur gegn skoðunum þeirra og hagsmunum, eins og að vera meinað að stofna félag til að vinna að framgangi áhugamála sinna. Þannig sé rétturinn til að standa utan félaga nokkurs konar spegilmynd réttarins til að stofna félög. Íslenskir dómstólar hafa til þessa ekki verið sammála þessari túlkun og hafa skýrt stjórnarskrárákvæðið eftir orðanna hljóðan, þannig að það verndaði aðeins réttinn til að stofna félög. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur hins vegar talið að túlka bæri 11. grein Mannréttindasáttmála Evrópu á þá leið, að óheimilt væri að skylda menn til aðildar að félögum. Er vandséð að íslenskir dómstólar geti gengið fram hjá þeirri túlkun í framtíðinni, ekki síst í ljósi þess að Mannréttindasáttmálinn hefur nú nýverið verið lögfestur hér á landi og hefur því fullt gildi að íslenskum landsrétti. Má því með veigamiklum rökum segja, að í dag njóti Íslendingar frelsis til að standa utan félaga, en með stjórnarskrárfrumvarpinu sé verið að opna fyrir þann möguleika, að almenni löggjafinn takmarki það frelsi með ýmsum hætti.

Of mikið svigrúm til undantekninga

Ef orðalag 12. greinar frumvarpsins er skoðað má sjá tvær meginástæður sem taldar eru geta réttlætt lögbundna skylduaðild; annars vegar hlutverk félags í þágu almannahagsmuna og hins vegar réttindi annarra. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram, að þegar rætt sé um réttindi annarra sé átt við félög eins og veiðifélög og húsfélög í fjöleignarhúsum, þar sem hagsmunir eigenda fasteignar eða veiðiréttar séu svo nátengdir, að nauðsynlegt sé að þeir standi saman að félagi. Þarna er með öðrum orðum einkum ætlunin að tryggja að menn virði svokallaðan nábýlisrétt, og rétt sameigenda, og má fullyrða að því markmiði hljóti að vera hægt að ná án þess að ganga gegn félagafrelsi.

Varðandi almannahagsmunina er viðurkennt í greinargerðinni að það hugtak geti verið nokkuð teygjanlegt, og eru það orð að sönnu. Ef þessi undantekningarregla nær fram að ganga mun löggjafinn því hafa afar mikið svigrúm til að skylda menn til félagsaðildar og má ætla að talið verði nægjanlegt að vísa með óljósum hætti til einhverra óskilgreindra almannahagsmuna því til réttlætingar. Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga, að afar mörg og margvísleg félög telja sig hafa mikilsverðu hlutverki að gegna með tilliti til almannahagsmuna og hætt er við að sum þeirra að minnsta kosti geti náð að sannfæra meirihluta alþingismanna um að það hlutverk þeirra réttlæti skylduaðild. Gegn slíku veitir ákvæðið í stjórnarskrárfrumvarpinu litla vernd. Verður því að telja að 12. greinin veiti alltof miklar heimildir til undantekninga frá meginreglunni um félagafrelsi.

Hlutverk mannréttindaákvæðanna

Mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar er fyrst og fremst ætlað að vernda borgarana í samskiptum þeirra við ríkisvaldið. Þar er gerð grein fyrir þeim grundvallarréttindum, sem valdhafar mega ekki skerða. Það er því afar varasamt að þynna mannréttindaákvæði út með því að veita víðtækar heimildir til undantekninga frá þeim, eins og gert er í 11. og 12. grein stjórnarskrárfrumvarpsins. Nú kann einhver að segja að þessar undantekningar geti ekki verið skaðlegar, þar sem sett sé það skilyrði að þær komi fram í lögum og lögin séu sett af lýðræðislega kjörnu þingi. Það er rétt að þetta lögmætisskilyrði dregur úr hættunni á skerðingu mannréttinda, en það útilokar hana hins vegar ekki. Það er ekki tryggt, að meirihluti Alþingis eða meirihluti þjóðarinnar sé ávallt tilbúinn að virða tjáningarfrelsi einstakra hópa eða einstaklinga með óvinsælar skoðanir, eða taka tillit til óska einhverra manna um að standa utan félaga sem almennt eru talin vinna í þágu almannahagsmuna. Það á hins vegar ekki að leiða til þess að réttur þessara aðila verði fyrir borð borinn. Mannréttindaákvæðum er ekki síður ætlað að vernda rétt minnihlutahópa en meirihlutans.

Þá má geta þess að lokum að dómstólar hér á landi hafa talið löggjafann hafa afar mikið svigrúm til að meta hvenær nota beri heimildir sem veittar eru til undantekninga frá meginreglum sem fram koma í stjórnarskránni. Til dæmis um það má nefna ákvæðið um bráðabirgðalög, en þar segir að setja megi bráðabirgðalög þegar "brýna nauðsyn beri til". Dómstólar hafa alveg látið bráðabirgðalöggjafanum eftir að meta hvenær þetta orðalag eigi við og hvenær ekki. Einnig hafa þeir fallist á mat löggjafans á því hvenær "almenningsþörf" leiði til þess að skerða megi eignarrétt manna og hvenær "almenningsheill" krefjist þess að bönd séu lögð á atvinnufrelsi manna. Nú er lagt til í stjórnarskrárfrumvarpinu að löggjafinn hafi enn meira svigrúm en í þessum dæmum til að takmarka tjáningarfrelsið og félagafrelsið og verður það að teljast afar varasöm þróun.