Meingallaður mannréttindakafli

 Eftir Birgi Ármannsson 

Birtist á pressunni 19. október 2012

Mannréttindakaflinn í tillögum stjórnlagaráðs hefur lítið verið ræddur í aðdraganda ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október. Það er miður, því breytingarnar, sem í kaflanum felast, eru umtalsverðar og geta haft mikil en á margan hátt ófyrirsjáanleg áhrif, verði tillögurnar lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá. Að mínu mati er kaflinn verulega gallaður og gæti einn og sér, þó ekki kæmi annað til, gefið nægt tilefni til að hafna tillögum ráðsins í atkvæðagreiðslunni. Ég vék að þessu í stuttri þingræðu í gær, fimmtudaginn 18. október, og hef í kjölfarið verið spurður af nokkrum áhugasömum einstaklingum hvað ég hafi helst út á kaflann að setja. Líta má á þessa samantekt sem tilraun til að svara því.

Fögur markmið en ófullnægjandi útfærsla

Ástæður þess að ég hef áhyggjur af þessum kafla eru ekki þær að í honum felist röng eða óæskileg stefnumið, hvað þá illur ásetningur. Öðru nær. Markmiðin eru að sönnu háleit og fyrirheitin fögur. Ekkert vantar upp á það. Ég hef hins vegar áhyggjur af því að ekki sé nægilega vandað til verka, tillögurnar tilviljunarkenndar og fullkomin óvissa ríki um hin raunverulegu áhrif þess að breytingarnar nái fram að ganga. Þetta er áhyggjuefni af því að mannréttindaákvæði stjórnarskrár eru mikilvæg, þau eru undirstaða lagasetningar á margvíslegum sviðum og geta þar að auki sjálf veitt mönnum réttindi og skapað þeim skyldur, sem iðulega reynir á fyrir dómstólum. Samning stjórnarskrárákvæða um mannréttindi lýtur því allt öðrum lögmálum heldur en til dæmis mótun stefnuyfirlýsinga eða ályktana stjórnmálaflokka eða félagasamtaka, þar sem menn geta leyft sér að raða saman almennt orðuðum yfirlýsingum og fallegum frösum, sem allir geta meira og minna tekið undir. Ég mun víkja nánar að þessu síðar.

Núgildandi mannréttindaákvæði frá 1995

Það er ekki alveg ljóst hvers vegna stjórnlagaráð taldi þörf á að endurskrifa mannréttindakaflann með þeim hætti, sem raun ber vitni. Mannréttindakafla núgildandi stjórnarskrár var breytt verulega árið 1995 til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar, ekki síst Mannréttindasáttmála Evrópu. Dómaframkvæmd í 17 ár hefur með margvíslegum hætt skýrt inntak þeirra breytinga, sem þá áttu sér stað. Sum ákvæðin eru að stofni til mun eldri og þar af leiðandi er miklu meiri reynsla komin á framkvæmd þeirra. Stjórnlaganefnd, sem starfaði í aðdraganda að fundum ráðsins, taldi ekki tilefni til breytinga á mannréttindakaflanum og undirbjó því ekki tillögur í því sambandi. Ekki hefur farið fram nein skipulögð, fræðileg úttekt á reynslunni af breytingunum, sem gerðar voru 1995, og ekki hefur heldur verið sýnt fram á neina sérstaka annmarka á núgildandi ákvæðum. Raunar hefur ekki verið gerð nein tilraun, mér vitanlega, til að sýna fram á slíka galla. Þannig skortir verulega á að sýnt hafi verið fram á nauðsyn þeirra breytinga, sem ráðið leggur til.

Viðvörunarorð úr fræðasamfélaginu

Í upphafi nefndi ég að mannréttindakaflinn hefði ekki fengið næga umræðu í þjóðfélaginu. Þess ber þó að geta, að ýmsir fræðimenn sem komu á fund stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis síðasta vetur tjáðu sig um hann. Margir voru alfarið andvígir þeim breytingum, sem tillögurnar fela í sér. Aðrir voru jákvæðir í garð þeirra hugmynda, sem þar birtust, og töluðu um jákvæða stefnumörkun, góðar hugmyndir og þess háttar. Hins vegar var athyglisvert að jafnvel þeir sem jákvæðastir voru í garð tillagna stjórnlagaráðs töldu að breytingarnar væru ekki nægilega vel útfærðar, orða- og hugtakanotkun væri óljós og ruglingsleg og skýringar alveg ófullnægjandi. Með öðrum orðum; jafnvel þeir fræðimenn, sem lýstu almennt jákvæðum viðhorfum í garð þessara tillagna stjórnlagaráðs, töldu að veruleg umræða og vinna þyrfti að eiga sér stað áður en hægt væri að leggja tillögurnar til grundvallar nýrri stjórnarskrá.

Sömu sjónarmið komu fram á opnum fundum sem lagadeildir háskólanna efndu til í nóvember og byrjun desember á síðasta ári. Framsögumenn á þeim fundum höfðu að sönnu mismunandi viðhorf til tillagna stjórnlagaráðs almennt séð, en voru sammála um að verkinu væri alls ekki lokið. Fleiri en einn og fleiri en tveir fjölluðu sérstaklega um mannréttindakaflann í því sambandi.

Þessir fundir fengu því miður ekki nægilega umfjöllun á opinberum vettvangi og leyfi ég mér því að rifja upp nokkur sjónarmið og ábendingar sem þar komu fram um mannréttindakaflann. Margt af því á raunar alveg eins við um fleiri kafla í tillögum ráðsins, en að þessu sinni læt ég umfjöllun um mannréttindaákvæðin nægja. Upptökur af fundunum í heild má enn nálgast á vefsvæði Háskóla Íslands á eftirfandi slóðum:

http://www.hi.is/vidburdir/malthing_um_tillogur_stjornlagarads_ad_nyrri_stjornarskra_lydveldisins

http://www.hi.is/lagadeild/myndir_fra_vidburdum

Á fundi í Háskólanum á Bifröst þann 4. nóvember 2011 ræddi Bryndís Hlöðversdóttir, rektor skólans, lögfræðingur og fyrrverandi alþingismaður Samfylkingarinnar, um lýðræði í tillögum stjórnlagaráðs. Hún tók fram að hún væri jákvæð gagnvart tillögunum í mörgum efnum en ástæða væri til að gagnrýna margvísleg atriði sem þar væri að finna. Nefndi hún meðal annars, að erfitt væri að átta sig á því hvernig mörg ákvæðin myndu raunverulega virka, væru þau tekin upp í stjórnarskrá. Í tengslum við mannréttindaákvæðin nefndi hún sérstaklega, að varasamt og óæskilegt væri að breyta orðalagi ákvæða, ef ekki ætti að breyta efni þeirra. Slíkt gæti raskað skýrleika þeirra. Hún fjallaði einnig um tillögur um beint lýðræði í tillögum ráðsins, lýsti sig sammála sumum þeirra en gerði athugasemdir við aðrar. Var niðurstaða Bryndísar í sem skemmstu máli, að þótt í tillögum stjórnlagaráðs væru margar góðar hugmyndir, þá hefði hún efasemdir um að þær væru tækar til að fara í þjóðaratkvæði eins og þær kæmu frá ráðinu.

Jón Ólafsson, aðstoðarrektor á Bifröst og heimspekingur, talaði einnig á sama fundi og voru sjónarmið hans um margt svipuð. Hann sagðist vilja líta tillögur stjórnlagaráðs jákvæðum augum en sagði jafnframt að augljóst hlyti að vera, að um þær þyrfti að eiga sér stað mun meiri umfjöllun og vinna heldur en búin væri. Þannig þyrfti að fara fram nákvæm textarýni á tillögunum og einstökum ákvæðum þeirra. Jón vakti athygli á því að verulegur hugmyndafræðilegur greinarmunur væri á núgildandi mannréttindaákvæðum og ákvæðunum í tillögum ráðsins og með vissum hætti væri horfið frá þeirri frjálslyndisstefnu eða frjálslyndu nálgun, sem núgildandi ákvæði mótuðust af. Núgildandi ákvæði einkenndust af neikvæðri skilgreiningu á frelsishugtakinu, þannig að þau fælu almennt fyrst og fremst í sér frelsi frá afskiptum ríkisins, en í tillögum ráðsins væri nálgunin önnur, þótt ekki væri alltaf ljóst hver hún nákvæmlega væri. Þannig væri t.d. miklu skýrara samkvæmt núgildandi stjórnarskrá hvenær, og að hvaða skilyrðum uppfylltum, mætti með lögum takmarka hin ýmsu frelsisréttindi.

Jón Ólafsson fjallaði um sama viðfangsefni á fundi í Háskólanum á Akureyri 1. desember 2011 og var umfjöllun hans þar mjög á sömu nótum. Hann tók sem dæmi tjáningarfrelsisákvæðin, annars vegar 73. gr. núgildandi stjórnarskrár og hins vegar 14. gr. tillagna stjórnlagaráðs.  Benti hann á að í núgildandi ákvæði væri mun skýrara hvenær takmarkanir væru heimilar og þótt það hefði vafalaust ekki verið ætlun stjórnlagaráðs mætti túlka nýja ákvæðið svo að heimildir löggjafans til slíkra takmarkana væru víðtækari en fram til þessa. Hann nefndi þetta sem dæmi í samhengi við hættuna á því að breyta orðalagi ákvæða, ef ekki væri ætlunin að breyta innihaldi þeirra. Nýtt orðalag og breytt hugtakanotkun gæti skapað hættu á því sem hann kallaði „merkingarusla“, enda gæti það leitt til þess að óvissa skapaðist um túlkun ákvæðanna. Það væri síðan umhugsunarefni þegar sú staða kæmi upp, að besta leiðin til að skilja inntak nýju ákvæðanna væri að leita í gömlu ákvæðin um sama efni og skoða viðurkennda túlkun þeirra. Ef staðan væri með þeim hætti væri ljóst að markmið breytinganna um skýrara og skiljanlegra orðalag hefði ekki náðst. Lokaorð Jóns á þessum fundi á Akureyri voru á þá leið að þótt tillögur stjórnlagaráðs væru merkilegt plagg væri þar ekki á ferðinni tilbúið frumvarp, sem hægt væri að taka afstöðu til eins og það væri.

Á fyrrgreindum fundi í Háskólanum á Akureyri 1. desember fjallaði Oddný Mjöll Arnardóttir, prófessor í lögfræði við Háskólann í Reykjavík, einnig um mannréttindakaflann. Það hafði hún áður gert á fundi í HR 18. nóvember með svipuðum hætti.  Oddný kvaðst ánægð með grunnlínurnar í þróun mannréttindaákvæða eins og þær kæmu fram hjá stjórnlagaráði en gerði margvíslegar athugasemdir við útfærsluna. Hún tók undir með Jóni Ólafssyni og fleirum um að það væri ekki til bóta að breyta orðalagi ákvæða sem þegar væru fyrir hendi. Minnti hún á að lagaleg hugtök væru þrungin merkingu og breytt orða- og hugtakanotkun gæti því haft meiri áhrif en ætlunin hefði verið. Í mörgum tilvikum væri óljóst hvers vegna ákveðnum atriðum núgildandi mannréttindaákvæða væri sleppt og hvers vegna öðrum væri breytt. Ákvæðin sem heimiluðu takmörkun réttinda væru illa ígrunduð og ekki nægilega vel útfærð. Sum takmörkunarákvæðin væru undarlega vítt afmörkuð meðan önnur væru undarlega þröngt skilgreind. Ósamræmi væri þar að auki í orða- og hugtakanoktun. Niðurstaða Oddnýjar var á þá leið að þótt jákvæð skref væru stigin í tillögum stjórnlagaráðs væri fljótaskrift á niðurstöðunum. Verkinu væri alls ekki lokið.

Þessi stutta upprifjun sýnir að mínu mati fram á veigamikla galla á mannréttindaákvæðunum, eins og þau komu frá stjórnlagaráði. Við þetta bætist auðvitað önnur umfjöllun fræðimanna, svo sem gagnrýni þeirra Skúla Magnússonar og Ágústs Þórs Árnasonar á tillögur stjórnlagaráðs, meðal annars um mannréttindakaflann, sem má kynna sér á vefsvæðinu www.stjornskipun.is. Þá er nýlega komin fram umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands, sem nálgast má á heimasíðu félagsins www.lmfi.is. Þar er m.a. að finna ítarlegar og sundurliðaðar athugasemdir við einstakar greinar mannréttindakaflans hjá stjórnlagaráði og byggja þær í meginatriðum á sömu sjónarmiðum og hér að framan eru rakin.

 

Lagatæknilegar breytingar eða efnisbreytingar?

Nú kunna einhverjir að segja sem svo: „Þetta eru kannski allt réttmætar ábendingar, en þær lúta ekki að markmiði eða efnisinnihaldi mannréttindaákvæðanna í tillögum stjórnlagaráðs – þær lúta aðeins að orðalagi og lagatækni. Þótt við viljum leggja tillögur stjórnlagaráðs til grundvallar, þá er auðvitað svigrúm fyrir þingið að taka tillit til slíkra athugasemda, á meðan það gerir ekki efnisbreytingar.“

Þessu má svara á tvo vegu. Fyrra og einfaldara svarið er að ef aðeins er litið til markmiða og efnisinnihalds ákvæðanna – en ekki útfærslu þeirra – þá gætum við alveg eins látið núgildandi mannréttindakafla standa meira og minna óbreyttan. Stjórnlagaráð ætlaði sér að sögn ekki að gera miklar efnisbreytingar. Markmiðið var ekki að skapa ný réttindi þar sem engin væru fyrir. Mannréttindi njóta í raun prýðilegrar verndar í íslensku stjórnarskránni og þar sem upp koma álitamál og vafaatriði að þessu leyti er kannski nærtækara að telja að vandinn felist hugsanlega í framkvæmdinni, afleiddri lagasetningu o.sv.frv., frekar heldur en stjórnarskránni sjálfri. Lausnin gæti því falist í því að fara betur eftir núgildandi stjórnarskrá frekar en að breyta henni.

Síðara svarið er hins vegar það, að orða- og hugtakanotkun í lagatexta – og auðvitað ekki síður í stjórnarskrártexta – getur skipt miklu máli í sambandi við túlkun á efnisinnihaldi ákvæðanna. Breytt orðalag getur leitt til annarrar túlkunar, t.d. þegar á ákvæðin reynir fyrir dómstólum. Hvers kyns breytingar eða „lagfæringar“, sem lúta að orðavali og hugtakanotkun, geta því leitt til efnislegra breytinga, jafnvel þótt lagt sé af stað í vinnuna undir formerkjum þess að eingöngu eigi að gera orðalags-  eða lagatæknilegar breytingar. Þetta ber að hafa í huga þegar vísað er til þess að óhætt sé að samþykkja tillögur stjórnlagaráðs vegna þess að lögfræðingahópur vinni nú að lagfæringum á tillögunum út frá lagatæknilegum forsendum. Það er meðal annars af þessum sökum, sem óheppilegt er að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögurnar núna, á á nákvæmlega sama tíma og verið er að vinna að breytingum á þeim. Rétt er að minna á að nokkrar vikur geta liðið áður en niðurstöður þessara sérfræðinga líta dagsins ljós.

Miklar breytingar kalla á mikla réttaróvissu

Þegar mannréttindakafli stjórnarskrárinnar var endurskoðaður 1995 með hliðsjón af Mannréttindasáttmála Evrópu var ekki ætlun stjórnarskrárgjafans að breyta miklu efnislega. Raunin varð þó sú að breytingarnar hafa haft veruleg áhrif bæði á lagasetningu og dómaframkvæmd. Með hliðsjón af ýmsum dómum Hæstaréttar síðustu 17 árin getum við í dag gert okkur miklu betri grein fyrir efnislegu inntaki mannréttindaákvæðanna heldur en unnt var árið 1995. Kannski tæki það jafn langan tíma að fá fram hver hin raunverulegu áhrif breytinganna í tillögum stjórnlagaráðs gætu orðið. Kannski yrði sá tími jafnvel lengri þegar litið er til þess að breytingarnar eru jafnvel enn umfangsmeiri en 1995. Hver veit? Meðan á þeim reynslutíma stæði er viðbúið að talsverð réttaróvissa ríkti á þessu sviði. Þar er bæði um að ræða óvissu um réttarstöðu og réttindi einstaklinga og um skyldur ríkisvaldsins.  Réttaróvissa er almennt talað ekki af hinu góða og ástæða til að forðast hana, sé þess nokkur kostur.

En hver er þá niðurstaðan? Má aldrei breyta neinu í þessu sambandi? Jú, auðvitað. Slíkar breytingar krefjast hins vegar yfirlegu. Eðlileg nálgun er sú að kanna fyrst með skipulegum og fræðilegum hætti hvernig núgildandi ákvæði hafi reynst. Það þarf að greina hvar breytinga er þörf. Áður en menn byrja viðgerð á vél eða tæki er eðlilegt að kanna hvort og þá hvar er að finna galla eða skemmdir. Að því búnu er fyrst unnt að meta hvaða lagfæringa er þörf og hvernig á að standa að úrbótunum. Þá geta menn farið að prófa mismunandi útfærslur í því sambandi og reynt að meta, eftir bestu getu, hver raunveruleg áhrif breytinganna verða.

Eins og af þessu má sjá er endurskoðun mannréttindaákvæða stjórnarskrár ekki bara einhver textavinna upp úr hugarflæði í hringborðsumræðum nokkurra vel meinandi einstaklinga. Það er ekki tilviljun að nú þegar norska þingið undirbýr breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar skuli til þess vera gefin a.m.k. 3 – 4 ár. Og er þar þó bara mannréttindakaflinn til skoðunar.

Tilviljanakennd útkoma

Því miður bera tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á mannréttindaákvæðunum ekki með sér að vinnulagi af þessu tagi hafi verið beitt. Þar virðast menn fyrst hafa ákveðið að breyta orðalagi flestra ef ekki allra ákvæðanna að meira eða minna leyti, að sögn til þess að gera þau skiljanlegri almenningi. Svo hafa bæst við einstök ákvæði eða efnisatriði í samræmi við óskalista einhverra tiltekinna fulltrúa í hópnum. Loks hefur það haft áhrif á útfærsluna að einstök ákvæði úr alþjóðasamningum eða stjórnarskrám héðan og þaðan úr heiminum hafa verið þýdd og færð inn í textann án frekari athugunar. Niðurstaðan er því í besta falli tilviljanakennd og í versta falli stórgölluð, þótt enginn efist um góðan og einlægan ásetning þeirra sem að verkinu stóðu.

Þetta er nauðsynlegt að benda á nú í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslu, þar sem fyrsta spurningin gengur út á að kanna afstöðu kjósenda til þess hvort leggja eigi tillögur stjórnlagaráðs til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá.